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最高人民法院、國土資源部、建設部聯合發布了法發[2004]5號文件，即《關于人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》（以下簡稱《通知》），對涉及房地產案件的民事強制執行程序及協助執行程序進行了具體規范。《通知》的出臺，對于保證人民法院生效裁判文書及其他生效法律文書的順暢執行，規范執行和協助執行房地產案件的工作秩序，保護執行當事人、案外人的合法權益，必將起到積極的作用。
一、《通知》出臺的背景
房地產的執行，一直是執行工作中的老大難問題，難在三點：一是適用法律難。我國民事訴訟法以及后來出臺的執行規定，均沒有對涉及房地產的執行作出具體的規定，造成實踐中各地法院在查封和處理房地產時做法不一，常常發生相同條件的個案處理結果卻相異，損害了法律的嚴肅性和統一性。二是要求協助執行難。人民法院執行房地產案件，須由房地產管理部門及時協助，并協調一致地工作。但有的房地產登記管理部門基于種種因素的影響，或拒不履行人民法院要求協助執行的通知；或對人民法院查封的房地產擅自解封，違規辦理過戶手續；或在協助執行時向人民法院收取名目繁多的費用；或找出種種借口推委拖延，給人民法院的執行工作設置了一些障礙。三是房地產變現難。依我國現行獨特的土地政策，可供交易的土地范圍極小，只有通過出讓方式取得的國有土地使用權才能進入市場交易，集體所有的土地禁止交易，這就給涉及集體土地的不動產的變現帶來困難。即使在能夠上市交易的土地中，行政主管部門出于部門利益的驅動，也往往使人民法院變價處理房地產難以順利進行。比如，有些地方規定，人民法院對房地產進行評估、拍賣，必須委托國土資源、房地產管理部門指定的評估、拍賣機構進行，否則就不給辦理過戶手續。基于上述幾點，地方各級人民法院紛紛要求最高人民法院與有關政府部門協調，對人民法院執行房地產過程中所遇到的有關問題進行明確規范。同時，國土資源和房地產管理部門也反映，人民法院在查封和處理房地產時，存在法律手續不全，確認房地產權屬失準，甚至隨意對房地產登記管理部門及人員進行罰款、拘留，也要求與最高人民法院聯合發文就執行和協助執行房地產問題作出具體規定。
自1999年起最高人民法院執行工作辦公室便開始啟動與建設部的聯合發文工作，其間，經過反復調查研究，于2003年8月開始與國土資源部和建設部磋商聯合發文工作。經過三方的緊密配合，《通知》草案幾易其稿，終于于今年1月成文定稿。
此次最高人民法院之所以采取與有關部門共同下發規范性文件而沒有采取司法解釋的形式，主要有兩點考慮：（一）房地產的查封和處理，牽涉到很多政策性的問題，人民法院的很多工作，都需要政府部門的配合和支持，與有關政府部門聯合發文，有利于執行工作的順利開展。（二）由于土地管理法正處于修訂階段，土地流轉法律制度將面臨重大調整。如果采取司法解釋的形式，將可能與法律相沖突，不利于司法解釋的相對穩定。而采取規范性文件的形式，有利于在法律修訂后，即時進行調整，更具有靈活性。
二、《通知》涉及的主要程序性規定和制度創新
《通知》共分30條，較為全面地規范了執行和協助執行房地產的主體行為；尤其對房地產的查封、預查封、以及查封沖突時的輪候等房地產執行制度作了創新性的規定。
（一）人民法院執行房地產時應當履行的義務
針對司法實踐中，有的人民法院僅僅出具協助執行通知書而不附相關法律文書就要求協助執行的情況，《通知》第二條規定，人民法院在要求國土資源、房地產管理部門協助查詢、查封、預查封、強制過戶等事項時，必須履行以下義務：
1.表明身份。執行人員代表國家行使強制執行權，必須表明自己的合法身份。因此，執行人員要求國土資源、房地產管理部門履行協助執行義務必須出示本人工作證和執行公務證。
2.出具必備的法律文書。在要求國土資源、房地產管理部門履行協助執行義務時，除查詢房地產權屬情況時只需出具協助查詢通知書即可外，在采取查封、預查封等強制執行措施時，必須出具查封、預查封裁定書及協助執行通知書。
3.履行其他義務。人民法院在執行個案中，應當針對特殊情況，及時出具相應的資料、證書。依《通知》第七條、第八條規定，在對財產權利人和登記名義人不一致的房地產進行查封時，凡登記名義人承認其并非真正權利人、登記房地產實際屬于被執行人的，人民法院應當出具登記名義人簽名的書面聲明；凡被執行人因繼承、判決或者強制執行取得，但尚未辦理過戶登記的房地產，人民法院應當提交被執行人取得該財產的有效證明或者法律文書。
4.支付必要的協助執行費用。依《通知》第一條規定，人民法院應當向協助執行部門支付復制材料所必須的工本費。
（二）關于國土資源、房地產管理部門的協助義務
針對人民法院在執行房地產過程中，行政管理部門協助執行存在的問題，《通知》就相關執行程序中協助執行人的義務，作了明確規定：
1.重申國土資源、房地產管理部門必須依法履行協助執行義務。《通知》第一條明確規定“人民法院在辦理案件時，需要國土資源、房地產管理部門協助執行的，國土資源、房地產管理部門應當按照人民法院的生效法律文書和協助執行通知書辦理協助執行事項。”
2.對協助執行事項，除復制材料所必須的工本費外，不得向人民法院收取其他費用。考慮到國土資源、房地產管理部門的辦公經費中并不包括履行協助執行義務時復制材料的工本費，依《通知》第一條規定，允許國土資源、房地產管理部門向人民法院收取復制有關材料所需要的工本費用，除此之外的任何其他費用諸如所謂的查詢費、協助執行費等，不得收取，人民法院也有權拒絕。
3.不對人民法院的法律文書進行實體審查。針對有的協助執行義務機關常常以人民法院的法律文書存在錯誤為由，拒絕辦理協助執行事項的情況，《通知》第三條明確規定，國土資源、房地產管理部門不對人民法院的生效法律文書和協助執行通知書進行實體審查。如果認為人民法院查封、預查封或者處理的土地、房產權屬確有錯誤，可以向人民法院提出審查建議，但不得停止辦理協助執行事項。這里可能存在這樣的疑問，即兩行政管理部門不能進行實體審查，是否意味道著可以進行形式審查？我們認為，協助執行單位在協助執行時，自然會對人民法院的執行程序是否合法進行表象的判斷，比如，執行人員是否表明了合法身份，是否出具了必備的法律文書和協助執行通知書等等。但是，這種判斷又不宜稱之為形式審查。因為，從權力監督的位階上看，司法權對行政權的監督是上位權對下位權的監督，是一種單向監督，不具有交互性。協助執行單位的審查建議雖然對人民法院沒有法律約束力，但是并不意味著人民法院可以置之不理，人民法院應當予以重視，以免發生執行錯誤。