黨國英 中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員
對政策的研究、解讀如果就像打啞謎、搞文字游戲，那就不好了。目前在涉及房地產(chǎn)業(yè)的土地制度方面多多少少出現(xiàn)了這種情況。這當(dāng)然怨不得張三李四個人，因為實際情況比較復(fù)雜。在實際管理中，國家有法律，地方有對策，而國家主管部門又開了“試點”口子，于是，在這個領(lǐng)域便差不多呈現(xiàn)了某種無政府狀態(tài)。
“小產(chǎn)權(quán)房”是我們國家特殊法律所產(chǎn)生出的一個東西，外人理解它非常難，國人理解它也不易。
符合官方用語的“小產(chǎn)權(quán)房”，大略是指兩種情況。一是指在農(nóng)村集體在自己的建設(shè)用地上蓋的商品房。因為沒有占用耕地，房子大體說來也符合政府規(guī)劃。二是農(nóng)村集體在“國家”的土地上蓋的商品房。國家或地方政府為了順利征地，往往給村集體留了一個小比例的“自留地”，允許集體開發(fā)，用于集體經(jīng)濟發(fā)展。有的村集體就在這個土地上搞了商品房。因為這種房子不是按國家的法定程序建設(shè)和銷售的，便被稱作“小產(chǎn)權(quán)房”。
還有一種復(fù)雜情況，就是所謂“城中村”。城市在擴張中把一些村莊包攬到了城市規(guī)劃區(qū)。按照法律規(guī)定，這些“城中村”的土地就成了國有土地，但地方政府常常沒有能力對這些土地很快加以建設(shè)和利用，而農(nóng)民又把這種土地繼續(xù)看做自己的宅基地，并在這些土地上自行建房出租，便使這些土地的景觀與城市風(fēng)貌極不協(xié)調(diào)，產(chǎn)生了中國特有的“城中村”景觀。
在這件事情上，農(nóng)民和地方政府總在玩貓捉老鼠的游戲。政府每次欲清理“城中村”，農(nóng)民每次用各種辦法應(yīng)對；往往因為“法不責(zé)眾”，政府方面不得不退讓。于是，“城中村”的問題越來越嚴重，最麻煩的是珠三角等城市擴張快的地區(qū)。不過，這種情況已經(jīng)傳染到了北方許多地區(qū)。前不久，我在鄭州北部的一個縣城，也看到了大片“握手樓”。“城中村”農(nóng)民自行擴建的房子嚴格說來是違法建筑，因為沒有獲得政府規(guī)劃認可和行政許可，但也有人籠統(tǒng)地稱它們?yōu)?#8220;小產(chǎn)權(quán)房”。
產(chǎn)權(quán)這個東西本來沒有大小之分，只能有合法與不合法之分。所以，本質(zhì)上說，“小產(chǎn)權(quán)房”就是違法房。但我們又不肯或沒有好辦法解決這個問題，這說明我們的法律有自身的缺陷。按我們現(xiàn)行法律，集體的土地轉(zhuǎn)為（集體以外的）建設(shè)用地，必須通過國家征地這個環(huán)節(jié)，這就形成了土地一級市場的壟斷。在城市土地二級市場上，我們規(guī)定所有土地要按照一定程序“招拍掛”（少量的國家公共工程用土地劃撥的辦法），建設(shè)者不能私下協(xié)議拿地，這又形成了土地交易方式的單一渠道。凡是離開這兩個路徑建造的房子，就都成了“小產(chǎn)權(quán)房”。
如果我們對法律做一定的修改，“小產(chǎn)權(quán)房”問題就不存在了。我認為，應(yīng)該在“公正、效率”的理念指導(dǎo)下，按照“放開產(chǎn)權(quán)、管住規(guī)劃”的原則來修訂法律。我的意思是，國家和地方的規(guī)劃一定要硬，要細，要嚴格；規(guī)劃本身應(yīng)該是法律。在符合規(guī)劃的前提下，任何（國家或集體）產(chǎn)權(quán)主體都可以自由交易建設(shè)用地，不一定要經(jīng)過“招拍掛”的程序。土地使用權(quán)的最后獲得者可以自主地按照規(guī)劃和國家的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對土地進行開發(fā)。由此形成的建筑產(chǎn)品，都應(yīng)該是合法產(chǎn)品。例如，想蓋房子的一批人可以組織一個住房合作社，用協(xié)商的辦法取得一塊土地的長期使用權(quán)（抑或是永久使用權(quán)，全看法律的修訂），自己招募建筑商蓋房子。當(dāng)然，在專業(yè)化的社會，這樣做成本相對很高。按照這個思路改革土地制度，以后就沒有“小產(chǎn)權(quán)房”問題了。
上面提及的辦法符合“公正、效率”的要求。現(xiàn)行法規(guī)的根本特點是與民爭利，特別在土地一級市場上傷害了農(nóng)民的利益。注重土地要素的市場化，還可以提高土地資源的配置效率，這也是經(jīng)濟學(xué)的常識。我們國家土地資源浪費非常嚴重，城市用地?zé)o論是經(jīng)濟密度還是人口密度都很低，特別是東部城市的人口密度更低。按現(xiàn)行法律，保護18億畝耕地的目標(biāo)也難實現(xiàn)。深化土地改革該加快步伐了。去年召開的中共十七屆三中全會提出要逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，按照“明晰產(chǎn)權(quán)，用途管制，節(jié)約集約，嚴格管理”進一步改革土地制度，是一個有重大意義的改革設(shè)想，應(yīng)該在今后的法律修訂中認真貫徹。
明白了上面的道理，解決目前的遺留問題也就不是太難。我的幾點看法是：
第一，對符合規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”，還是應(yīng)該按一定程序?qū)⑵浜戏ɑＴ摻坏亩愘M和罰款交了，該補償?shù)幕A(chǔ)設(shè)施投入也可以適當(dāng)補償，然后就發(fā)給住戶產(chǎn)權(quán)證。這個辦法好像讓已經(jīng)購買了“小產(chǎn)權(quán)房”的人撈了好處，讓買了商品房的人吃了虧。對這個，我看大家還是想開點。過渡時期就是這樣（聲明一下，我和我的親屬都沒有購買過“小產(chǎn)權(quán)房”）。
第二，對于不符合規(guī)劃的占地規(guī)模比較大的“小產(chǎn)權(quán)房”，如果其符合規(guī)劃和建筑的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、能與城市的總體規(guī)劃相銜接，我看可以修改規(guī)劃，然后按照第一種情形處理。
第三，最難辦的是那些完全不符合規(guī)劃要求、在技術(shù)設(shè)計規(guī)范上也不合格的“小產(chǎn)權(quán)房”及“城中村”問題。這是要拆的；現(xiàn)在不拆，以后也得拆。問題是怎么拆。我提出的原則是：管住規(guī)劃，自主開發(fā)；政府監(jiān)管，讓利于民。就是說，由政府確定開發(fā)規(guī)劃，但把開發(fā)權(quán)都交給當(dāng)事居民，由他們享受開發(fā)利益，政府在開發(fā)過程中予以監(jiān)管。我相信，在城市新區(qū)的競爭壓力下，“城中村”的居民會接受政府的方案。辦好這件事，要在“城中村”社區(qū)引入民主協(xié)商機制。當(dāng)然，辦這件事的前提是不要將公益性設(shè)施放到“城中村”去。這類設(shè)施的建設(shè)可以在城市新區(qū)去搞。
“小產(chǎn)權(quán)房”問題不應(yīng)該難倒聰明的中國人。大家都有點歷史眼光，有點大局意識，不愁拿不出具體的辦法來。
