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最高人民法院、國土資源部、建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布了法發(fā)[2004]5號文件，即《關(guān)于人民法院執(zhí)行和國土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》（以下簡稱《通知》），對涉及房地產(chǎn)案件的民事強(qiáng)制執(zhí)行程序及協(xié)助執(zhí)行程序進(jìn)行了具體規(guī)范。《通知》的出臺，對于保證人民法院生效裁判文書及其他生效法律文書的順暢執(zhí)行，規(guī)范執(zhí)行和協(xié)助執(zhí)行房地產(chǎn)案件的工作秩序，保護(hù)執(zhí)行當(dāng)事人、案外人的合法權(quán)益，必將起到積極的作用。
一、《通知》出臺的背景
房地產(chǎn)的執(zhí)行，一直是執(zhí)行工作中的老大難問題，難在三點(diǎn)：一是適用法律難。我國民事訴訟法以及后來出臺的執(zhí)行規(guī)定，均沒有對涉及房地產(chǎn)的執(zhí)行作出具體的規(guī)定，造成實(shí)踐中各地法院在查封和處理房地產(chǎn)時做法不一，常常發(fā)生相同條件的個案處理結(jié)果卻相異，損害了法律的嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性。二是要求協(xié)助執(zhí)行難。人民法院執(zhí)行房地產(chǎn)案件，須由房地產(chǎn)管理部門及時協(xié)助，并協(xié)調(diào)一致地工作。但有的房地產(chǎn)登記管理部門基于種種因素的影響，或拒不履行人民法院要求協(xié)助執(zhí)行的通知；或?qū)θ嗣穹ㄔ翰榉獾姆康禺a(chǎn)擅自解封，違規(guī)辦理過戶手續(xù)；或在協(xié)助執(zhí)行時向人民法院收取名目繁多的費(fèi)用；或找出種種借口推委拖延，給人民法院的執(zhí)行工作設(shè)置了一些障礙。三是房地產(chǎn)變現(xiàn)難。依我國現(xiàn)行獨(dú)特的土地政策，可供交易的土地范圍極小，只有通過出讓方式取得的國有土地使用權(quán)才能進(jìn)入市場交易，集體所有的土地禁止交易，這就給涉及集體土地的不動產(chǎn)的變現(xiàn)帶來困難。即使在能夠上市交易的土地中，行政主管部門出于部門利益的驅(qū)動，也往往使人民法院變價處理房地產(chǎn)難以順利進(jìn)行。比如，有些地方規(guī)定，人民法院對房地產(chǎn)進(jìn)行評估、拍賣，必須委托國土資源、房地產(chǎn)管理部門指定的評估、拍賣機(jī)構(gòu)進(jìn)行，否則就不給辦理過戶手續(xù)。基于上述幾點(diǎn)，地方各級人民法院紛紛要求最高人民法院與有關(guān)政府部門協(xié)調(diào)，對人民法院執(zhí)行房地產(chǎn)過程中所遇到的有關(guān)問題進(jìn)行明確規(guī)范。同時，國土資源和房地產(chǎn)管理部門也反映，人民法院在查封和處理房地產(chǎn)時，存在法律手續(xù)不全，確認(rèn)房地產(chǎn)權(quán)屬失準(zhǔn)，甚至隨意對房地產(chǎn)登記管理部門及人員進(jìn)行罰款、拘留，也要求與最高人民法院聯(lián)合發(fā)文就執(zhí)行和協(xié)助執(zhí)行房地產(chǎn)問題作出具體規(guī)定。
自1999年起最高人民法院執(zhí)行工作辦公室便開始啟動與建設(shè)部的聯(lián)合發(fā)文工作，其間，經(jīng)過反復(fù)調(diào)查研究，于2003年8月開始與國土資源部和建設(shè)部磋商聯(lián)合發(fā)文工作。經(jīng)過三方的緊密配合，《通知》草案幾易其稿，終于于今年1月成文定稿。
此次最高人民法院之所以采取與有關(guān)部門共同下發(fā)規(guī)范性文件而沒有采取司法解釋的形式，主要有兩點(diǎn)考慮：（一）房地產(chǎn)的查封和處理，牽涉到很多政策性的問題，人民法院的很多工作，都需要政府部門的配合和支持，與有關(guān)政府部門聯(lián)合發(fā)文，有利于執(zhí)行工作的順利開展。（二）由于土地管理法正處于修訂階段，土地流轉(zhuǎn)法律制度將面臨重大調(diào)整。如果采取司法解釋的形式，將可能與法律相沖突，不利于司法解釋的相對穩(wěn)定。而采取規(guī)范性文件的形式，有利于在法律修訂后，即時進(jìn)行調(diào)整，更具有靈活性。
二、《通知》涉及的主要程序性規(guī)定和制度創(chuàng)新
《通知》共分30條，較為全面地規(guī)范了執(zhí)行和協(xié)助執(zhí)行房地產(chǎn)的主體行為；尤其對房地產(chǎn)的查封、預(yù)查封、以及查封沖突時的輪候等房地產(chǎn)執(zhí)行制度作了創(chuàng)新性的規(guī)定。
（一）人民法院執(zhí)行房地產(chǎn)時應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)
針對司法實(shí)踐中，有的人民法院僅僅出具協(xié)助執(zhí)行通知書而不附相關(guān)法律文書就要求協(xié)助執(zhí)行的情況，《通知》第二條規(guī)定，人民法院在要求國土資源、房地產(chǎn)管理部門協(xié)助查詢、查封、預(yù)查封、強(qiáng)制過戶等事項時，必須履行以下義務(wù)：
1.表明身份。執(zhí)行人員代表國家行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，必須表明自己的合法身份。因此，執(zhí)行人員要求國土資源、房地產(chǎn)管理部門履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)必須出示本人工作證和執(zhí)行公務(wù)證。
2.出具必備的法律文書。在要求國土資源、房地產(chǎn)管理部門履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)時，除查詢房地產(chǎn)權(quán)屬情況時只需出具協(xié)助查詢通知書即可外，在采取查封、預(yù)查封等強(qiáng)制執(zhí)行措施時，必須出具查封、預(yù)查封裁定書及協(xié)助執(zhí)行通知書。
3.履行其他義務(wù)。人民法院在執(zhí)行個案中，應(yīng)當(dāng)針對特殊情況，及時出具相應(yīng)的資料、證書。依《通知》第七條、第八條規(guī)定，在對財產(chǎn)權(quán)利人和登記名義人不一致的房地產(chǎn)進(jìn)行查封時，凡登記名義人承認(rèn)其并非真正權(quán)利人、登記房地產(chǎn)實(shí)際屬于被執(zhí)行人的，人民法院應(yīng)當(dāng)出具登記名義人簽名的書面聲明；凡被執(zhí)行人因繼承、判決或者強(qiáng)制執(zhí)行取得，但尚未辦理過戶登記的房地產(chǎn)，人民法院應(yīng)當(dāng)提交被執(zhí)行人取得該財產(chǎn)的有效證明或者法律文書。
4.支付必要的協(xié)助執(zhí)行費(fèi)用。依《通知》第一條規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)向協(xié)助執(zhí)行部門支付復(fù)制材料所必須的工本費(fèi)。
（二）關(guān)于國土資源、房地產(chǎn)管理部門的協(xié)助義務(wù)
針對人民法院在執(zhí)行房地產(chǎn)過程中，行政管理部門協(xié)助執(zhí)行存在的問題，《通知》就相關(guān)執(zhí)行程序中協(xié)助執(zhí)行人的義務(wù)，作了明確規(guī)定：
1.重申國土資源、房地產(chǎn)管理部門必須依法履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)。《通知》第一條明確規(guī)定“人民法院在辦理案件時，需要國土資源、房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行的，國土資源、房地產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)按照人民法院的生效法律文書和協(xié)助執(zhí)行通知書辦理協(xié)助執(zhí)行事項。”
2.對協(xié)助執(zhí)行事項，除復(fù)制材料所必須的工本費(fèi)外，不得向人民法院收取其他費(fèi)用。考慮到國土資源、房地產(chǎn)管理部門的辦公經(jīng)費(fèi)中并不包括履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)時復(fù)制材料的工本費(fèi)，依《通知》第一條規(guī)定，允許國土資源、房地產(chǎn)管理部門向人民法院收取復(fù)制有關(guān)材料所需要的工本費(fèi)用，除此之外的任何其他費(fèi)用諸如所謂的查詢費(fèi)、協(xié)助執(zhí)行費(fèi)等，不得收取，人民法院也有權(quán)拒絕。
3.不對人民法院的法律文書進(jìn)行實(shí)體審查。針對有的協(xié)助執(zhí)行義務(wù)機(jī)關(guān)常常以人民法院的法律文書存在錯誤為由，拒絕辦理協(xié)助執(zhí)行事項的情況，《通知》第三條明確規(guī)定，國土資源、房地產(chǎn)管理部門不對人民法院的生效法律文書和協(xié)助執(zhí)行通知書進(jìn)行實(shí)體審查。如果認(rèn)為人民法院查封、預(yù)查封或者處理的土地、房產(chǎn)權(quán)屬確有錯誤，可以向人民法院提出審查建議，但不得停止辦理協(xié)助執(zhí)行事項。這里可能存在這樣的疑問，即兩行政管理部門不能進(jìn)行實(shí)體審查，是否意味道著可以進(jìn)行形式審查？我們認(rèn)為，協(xié)助執(zhí)行單位在協(xié)助執(zhí)行時，自然會對人民法院的執(zhí)行程序是否合法進(jìn)行表象的判斷，比如，執(zhí)行人員是否表明了合法身份，是否出具了必備的法律文書和協(xié)助執(zhí)行通知書等等。但是，這種判斷又不宜稱之為形式審查。因?yàn)椋瑥臋?quán)力監(jiān)督的位階上看，司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督是上位權(quán)對下位權(quán)的監(jiān)督，是一種單向監(jiān)督，不具有交互性。協(xié)助執(zhí)行單位的審查建議雖然對人民法院沒有法律約束力，但是并不意味著人民法院可以置之不理，人民法院應(yīng)當(dāng)予以重視，以免發(fā)生執(zhí)行錯誤。