2006年12月1日，針對“群租”問題，上海市房屋土地資源管理局頒布了《關(guān)于加強(qiáng)居住房屋租賃管理的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱“規(guī)定”），以約束愈演愈烈的“群租”行為。據(jù)筆者了解，這是中國第一個專門約束“群租”行為的地方規(guī)定。該規(guī)定的主要內(nèi)容有以下幾點：1、出租的最小單位有界定，“群租”在違禁之列。根據(jù)這一規(guī)定，居住房屋應(yīng)以原規(guī)劃設(shè)計的房間為最小單位，不分門進(jìn)入的客廳、廚房間、衛(wèi)生間等均不得單獨出租，一間房間只能出租給一個家庭或一個自然人，出租給家庭的，家庭人均面積不得低于5平方米。針對普遍存在的搭建若干小間，按間或按床位出（轉(zhuǎn)）租的，或違規(guī)從事社會旅館經(jīng)營的，亦被明令禁止。同時規(guī)定，住宅小區(qū)內(nèi)，居住房屋出（轉(zhuǎn)）租給單位用于員工及家屬住宅的，應(yīng)當(dāng)符合本規(guī)定最低居住面積的規(guī)定，也要遵守出租給一個家庭或自然人的規(guī)定。
2、租賃合同備案要審核，中介機(jī)構(gòu)代理出租應(yīng)校驗。根據(jù)2004年《上海市居住房屋租賃管理實施辦法》的規(guī)定，居住房屋租賃合同訂立生效后，由租賃當(dāng)事人持有效身份證件、房地產(chǎn)權(quán)利證明和租賃合同等有關(guān)材料，到社區(qū)事務(wù)受理中心辦理相關(guān)手續(xù)，包括納稅申報、租賃合同登記備案等。剛出臺的“規(guī)定”第四條強(qiáng)調(diào)：社區(qū)事務(wù)受理中心在受理居住房屋租賃合同登記備案和居住登記時，要嚴(yán)格進(jìn)行審核，發(fā)現(xiàn)有違反本規(guī)定行為的，不得發(fā)放居住房屋租賃合同登記備案證明，不得辦理居住登記。這實際上是加強(qiáng)了合同備案的審核。
按照2004年《上海市居住房屋租賃管理實施辦法》規(guī)定，“群租”行為是中介機(jī)構(gòu)代理出租的禁止之列，因為當(dāng)時就規(guī)定人均租賃建筑面積不得低于6平方米，并規(guī)定違反這一規(guī)定的中介機(jī)構(gòu)不得代理出租。在本次出臺的“規(guī)定”中，增加了中介機(jī)構(gòu)的“校驗”義務(wù)，在第五條明確要求：房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)在接受委托業(yè)務(wù)時，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對房屋權(quán)屬證明和室內(nèi)設(shè)計布局的校驗，嚴(yán)格按照《上海市居住房屋租賃管理實施辦法》和本規(guī)定開展房屋租賃居間代理；并且明確，如有違反本規(guī)定操作的，由區(qū)（縣）房地局暫停其網(wǎng)上操作資格，責(zé)令改正。
3、“群租”拒不改正要查處，齊抓共管糾正“群租”。從執(zhí)法角度講，規(guī)定的內(nèi)容是具有溯及力的。根據(jù)“規(guī)定”第七條，只要發(fā)現(xiàn)違反本規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)立即勸阻制止，勸阻制止無效的，及時報告相關(guān)管理部門進(jìn)行處理。第八條明確規(guī)定了“相互協(xié)作，齊抓共管”的長效機(jī)制。明確區(qū)（縣）房地產(chǎn)主管部門應(yīng)當(dāng)積極會同街道辦事處，加強(qiáng)居住房屋租賃管理，組織和指導(dǎo)社區(qū)綜合協(xié)管隊伍、物業(yè)管理企業(yè)和業(yè)主委員會，加強(qiáng)政策宣傳和日常巡查。要求區(qū)（縣）房地部門應(yīng)當(dāng)在區(qū)（縣）政府的統(tǒng)一部署下，積極會同人口、工商等部門，開展聯(lián)合整治活動，嚴(yán)格查處違反本規(guī)定的房屋租賃行為。
4、“群租”可進(jìn)公約，業(yè)主自治管理顯威風(fēng)。“規(guī)定”在加強(qiáng)行政管理和行政執(zhí)法的同時，也要求小區(qū)業(yè)主委員會應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)業(yè)主自律管理。業(yè)主委員會可以召開業(yè)主大會，修改業(yè)主公約，將本規(guī)定的有關(guān)內(nèi)容寫進(jìn)去。對于違反“規(guī)定”出租房屋并嚴(yán)重妨礙相鄰房屋業(yè)主正常居住的，業(yè)主委員會可書面責(zé)成房屋出租人立即終止租賃行為。
“規(guī)定”的頒布，對于幾近空白的立法是一個很好的補(bǔ)充，對有關(guān)部門加強(qiáng)租賃管理，規(guī)范“群租”行為的進(jìn)步意義是不可否認(rèn)的，但根據(jù)這一規(guī)定的內(nèi)容與“群租”現(xiàn)象的實際來看，這一規(guī)定尚有下列不足：1、“運(yùn)動式”的聯(lián)合執(zhí)法有悖于長效機(jī)制。從“規(guī)定”第八條看，房地主管部門應(yīng)當(dāng)在區(qū)（縣）政府的統(tǒng)一部署下，會同有關(guān)部門開展聯(lián)合整治活動。這可以看出政府立法的通病，即執(zhí)法主體不明確，到頭來還是沒人管。
筆者認(rèn)為，治理“群租”無須聯(lián)合執(zhí)法，而需要的是責(zé)權(quán)明確的執(zhí)法機(jī)關(guān)。比如說對于“群租”問題，就明確由房地局來執(zhí)法，執(zhí)法不力的，追究有關(guān)負(fù)責(zé)人員的法律責(zé)任。而聯(lián)合執(zhí)法往往是“一陣風(fēng)”，過去以后誰也不管。如果建立長效機(jī)制，就應(yīng)當(dāng)明確某些政府管理部門的責(zé)任，工作不力的，實行責(zé)任追究制度，而不是動輒聯(lián)合執(zhí)法。
2、業(yè)主自治管理難以落到實處。本“規(guī)定”規(guī)定了業(yè)主委員會可以召開業(yè)主大會，修改業(yè)主公約，將禁止“群租”的內(nèi)容寫進(jìn)公約，公約通過后，對于業(yè)主不履行的，由業(yè)委會進(jìn)行制止。
筆者認(rèn)為這一規(guī)定實際上沒有可行性。一是公約是否能經(jīng)過2/3以上有表決權(quán)的業(yè)主同意是一個問題，第二是即便能寫進(jìn)業(yè)主公約，業(yè)主能自覺履行嗎？讓業(yè)委會去制止等于紙上談兵。因為從目前的實際情況看，業(yè)委會不可能由于個別業(yè)主違反公約禁止“群租”的規(guī)定，就通過法律訴訟方式與業(yè)主對簿公堂。舉一簡單例子，業(yè)主公約無一例外地規(guī)定業(yè)主有應(yīng)按時繳納物業(yè)管理費的義務(wù)，但目前還沒有由于業(yè)主不繳物業(yè)費，業(yè)委會去訴訟業(yè)主或協(xié)助物業(yè)公司訴訟欠費業(yè)主的案例。
3、加強(qiáng)登記備案管理，現(xiàn)實意義不大。建設(shè)部《城市房屋租賃管理辦法》和上海市《上海市房屋租賃條例》均規(guī)定，房屋租賃應(yīng)報有關(guān)部門登記備案。在上海，社區(qū)事務(wù)受理中心為租賃合同登記備案單位。但據(jù)筆者了解，租賃合同登記備案制度根本沒有很好的執(zhí)行。筆者曾有上海兩年租房經(jīng)歷，房子也租借過幾次，但從來沒有登記備案過，更何況對于“群租”的房子，房東、房客明知是違法行為，更不可能去登記備案了。社區(qū)事務(wù)受理中心又怎樣去審查呢？從另外一個角度講，即便租賃合同備案，房東、房客也不會將“群租”的合同交出來，他們肯定是簽定“黑白”合同，交白的，留黑的。到頭來靠登記備案方式來管理“群租”是一場空。
4、懲罰性的規(guī)定少，內(nèi)容難落到實處。現(xiàn)“規(guī)定”除了對違規(guī)從事社會旅館經(jīng)營責(zé)令改正而不改正的，按《上海市旅館業(yè)治安管理實施細(xì)則》進(jìn)行查處外，其他幾乎沒有對違反“規(guī)定”，進(jìn)行“群租”業(yè)主的懲罰性規(guī)定。違法“群租”的成本就是整改。用法律的術(shù)語講，就是恢復(fù)原狀。這實際上使得這一“規(guī)定”沒有任何的威懾力，因為即使違反了它，也只不過是改正而已！而“群租”的利潤比一般正常出租的利潤高出一倍甚至幾倍，房東何樂而不為呢？所以筆者認(rèn)為，在加強(qiáng)行政管理和行政執(zhí)法的同時，要通過增加違法責(zé)任人的成本，使得這一“規(guī)定”產(chǎn)生其應(yīng)有的威懾力。
